民生路律師談宅基地閑置兩年以上可依法收回

　　懲某癃、懲某籠系肇某錛之子，懲某蟲與肇某錛系親兄弟，柳某驊（已故）系肇某錛的堂嫂（以下簡稱肇某錛等五人）。2007年12月28日，上海市政府作出滬國土宅字（2007）第1150號《用地批復書》，同意懲某癃使用位于上海市××鎮××山村105平方米土地作住宅用地，并注明：本批復許可的用地必須在二年內使用；逾期不使用的，土地使用權可以收回，本批復書自行失效。2008年3月14日，上海市政府給懲某癃核發滬集用（2008）第000200號《集體土地使用證》（以下簡稱200號《集體土地使用證》），該證記載的土地位置在上海市××鎮××山村，土地用途為農村宅基地，使用權類型為批準撥用宅基地，使用權面積105平方米。2012年11月25日，上海市政府給某塘合作社核發滬集有（2012）第12076號《集體土地所有權證》（以下簡稱12076號《集體土地所有權證》），該證記載的土地總面積為34.1628公頃。200號《集體土地使用證》項下的土地，包含在12076號《集體土地所有權證》范圍內。懲某癃取得200號《集體土地使用證》后，一直未按照批準用途建設住宅，地上有他人在其取得宅基地使用權之前建設的磚墻和鋼結構頂棚建筑物，于2013年7月被某塘合作社強制拆除。2013年5月8日，上海市政府根據沙坪街道辦的請示，作出滬府復（2013）43號《關于同意收回肇某錛等五宗宅基地使用權的批復》（以下簡稱43號批復），主要內容：報來沙辦報（2013）5號《關于要求收回肇某錛等5宗宅基地使用權的請示》收悉。經市政府研究，現批復如下：

　　一、同意注銷肇某錛等五人五宗宅基地的登記；

　　二、注銷的五宗宅基地由某塘合作社收回；

　　三、有關手續由市國土資源局協調辦理。
 

　　2013年10月23日，懲某癃提起行政訴訟，請求撤銷43號批復。上海市中級人民法院作出（2013）上海法行初字第30號行政判決，駁回懲某癃的訴訟請求。懲某癃不服，提起上訴。高級人民法院作出（2014）粵高法行終字第655號行政判決，認為上海市政府批準某塘合作社收回懲某癃宅基地，直接影響懲某癃重大利益，但未遵循正當程序原則，給予懲某癃陳述和申辯的權利，屬于程序違法；且43號批復未列明同意某塘合作社收回宅基地的事實、理由和法律依據，屬于主要事實不清，判決撤銷一審判決，撤銷43號批復，由上海市政府重新作出行政行為。2014年9月12日，某塘合作社發布《關于重新啟動召開收回肇某錛等宅基地的村民戶代表會議的公告》，決定于2014年9月28日上午召開村民代表會議，對收回肇某錛等五人宅基地事項重新簽名表決。2014年9月28日，某塘合作社召開村民戶代表大會，全村571戶中的551戶到場參加會議并表決，其中550戶代表簽名同意收回肇某錛等五人的宅基地，1戶棄權。2014年9月30日，某塘合作社向上海市政府提交《關于收回肇某錛等人宅基地使用權的申請》。2015年3月27日，上海市政府向懲某癃送達滬府告（2015）4號《權利告知書》，告知懲某癃享有陳述、申辯和申請聽證的權利。2015年3月31日，懲某癃向上海市政府提交《聽證申請書》。2015年5月21日，上海市政府召開聽證會，肇某錛、懲某籠、懲某癃參加了聽證活動。

　　2015年12月31日，上海市政府作出滬府行決字（2015）3號《批準收回宅基地使用權決定書》（以下簡稱3號收回決定），認定懲某癃等人取得宅基地使用權后，一直閑置未使用，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款和《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條的規定，決定批準某塘合作社收回肇某錛等五人的宅基地。2016年3月14日，懲某癃申請行政復議，請求撤銷3號收回決定。2016年3月17日，上海市政府向懲某癃送達《補正行政復議申請材料通知書》，要求其補正行政復議申請材料。2016年3月30日，懲某癃提交最終補正材料。2016年4月1日，上海市政府經審查予以立案，并向懲某癃發送《行政復議受理通知書》。2016年4月6日，上海市政府分別向上海市政府、某塘合作社送達《提出行政復議答復通知書》《第三人參加行政復議通知書》。2016年5月17日，上海市政府到涉案宅基地開展現場勘驗及實地調查，核實有關證據材料。2016年5月25日，上海市政府因案情復雜，作出《延長行政復議審查期限通知書》，送達各方當事人。2016年5月30日，上海市政府作出江府行復（2016）4號《行政復議決定書》（以下簡稱4號復議決定），以懲某癃取得宅基地使用權后長期閑置，經某塘合作社村民大會表決收回宅基地使用權，上海市政府批準收回其宅基地使用權，事實清楚，程序合法為由，根據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項的規定，決定維持3號收回決定。2016年6月9日，懲某癃簽收4號復議決定。2016年6月21日，懲某癃提起本案行政訴訟，請求撤銷3號收回決定及4號復議決定。
 

　　民生路律師提出《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款第（二）項規定，不按照批準的用途使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權?！洞_定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權；已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十四條第一款第（六）項、第二款規定：涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：……（六）宅基地的使用方案；……村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項。第二十二條第一款規定，召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。也就是說，作為建設用地的宅基地，權利人取得集體土地使用權后，未按照批準的土地用途使用土地，造成宅基地空閑兩年以上的，經村民會議討論通過，報縣級人民政府批準，集體經濟組織有權收回宅基地使用權。
 

　　上海市中級人民法院（2016）粵07行初52號行政判決認為，懲某癃取得宅基地使用權后，沒有按規定用途使用宅基地，造成土地閑置兩年以上，某塘合作社有權收回集體土地使用權。某塘合作社經半數以上村民同意，報請上海市政府批準收回宅基地。上海市政府受理后，已將某塘合作社申請事項、利害關系人享有的權利義務告知懲某癃，并應懲某癃的申請舉行聽證，進行調查核實，于法定期限內作出3號收回決定。被訴行政行為事實清楚，程序合法。上海市政府受理復議申請后，指定兩名行政復議的工作人員負責審理，向上海市政府和某塘合作社送達相應的法律文書，并到涉案宅基地開展現場勘驗及實地調查，核實有關證據材料，履行了法定復議審查職責，處理得當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回懲某癃的訴訟請求。懲某癃不服，提起上訴。
 

　　高級人民法院（2017）粵行終246號行政判決認為，懲某癃取得宅基地使用權后，超過2年未按批準用途建設住宅，符合收回土地的法定條件。某塘合作社半數以上戶代表簽名同意收回懲某癃的宅基地，形成有效決議。上海市政府作出3號收回決定前，已向懲某癃送達《權利告知書》，并應懲某癃申請舉行聽證會，充分保障懲某癃的程序權益。上海市政府依照法定程序作出4號復議決定，符合法律規定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。
 

　　懲某癃申請再審稱：1.涉案宅基地所有權××××街道××村隔山經濟社（以下簡稱隔山經濟社）而非某塘合作社，某塘合作社無權以村民表決方式收回。申請人的父親肇某錛1993年6月就取得宅基地，1995年4月出臺的《確定土地所有權和使用權的若干規定》無溯及力，不適用本案，上海市政府以閑置2年以上的宅基地要收回為由作出3號收回決定，沒有法律依據。2.已發證的土地使用權不能由政府決定收回。3.申請人通過競拍取得涉案宅基地和廠房，并一直使用，非因懲某癃的原因無法建設，未被閑置。4.懲某癃通過競拍取得涉案宅基地和廠房是工商業性質，并非農村宅基地。5.人民法院生效行政判決撤銷43號批復后，上海市政府又根據同一事實和理由作出3號收回決定，違反《中華人民共和國行政訴訟法》第七十一條規定。綜上，請求依法再審本案，撤銷一、二審判決，撤銷3號收回決定和4號復議決定。
 

　　本院經審查認為，《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款第（二）項規定，不按照批準的用途使用土地的，農村集體經濟組織報經原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權；已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第二十四條第一款第（六）項、第二款規定：涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：……（六）宅基地的使用方案；……村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項。第二十二條第一款規定，召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。也就是說，作為建設用地的宅基地，權利人取得集體土地使用權后，未按照批準的土地用途使用土地，造成宅基地空閑兩年以上的，經村民會議討論通過，報縣級人民政府批準，集體經濟組織有權收回宅基地使用權。本案中，懲某癃于2008年3月14日取得200號《集體土地使用證》。但是，至2013年仍未按照批準的用途在涉案宅基地上建設住宅，土地閑置已經超過2年，符合收回土地的法定條件。某塘合作社召開戶代表會議，半數以上代表同意收回懲某癃的宅基地。上海市政府根據某塘合作社的申請，進行調查核實，依法舉行聽證會，作出3號收回決定，批準某塘合作社收回宅基地，主要事實清楚，適用法律、法規正確，符合法定程序；上海市政府經過現場勘驗、實地調查等程序，作出4號復議決定，維持3號收回決定，符合法律規定。一、二審判決駁回懲某癃的訴訟請求，并無不當。
 

　　懲某癃主張，涉案宅基地屬于隔山經濟社，某塘合作社無權收回。但是，涉案宅基地在某塘合作社持有的12076號《集體土地所有證》范圍內，該證項下的集體土地所有權人是某塘合作社，而非隔山經濟社。懲某癃的上述主張缺乏事實根據，本院不予支持。
 

　　懲某癃又主張，通過競拍取得涉案宅基地和廠房，并一直使用，涉案宅基地未被閑置，且涉案宅基地屬工商業用途，而非農村宅基地。但是，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十五條第一款第（二）項規定，所謂“閑置”是指“不按照批準的用途使用土地”。200號《集體土地使用證》批準的土地用途為農村宅基地，懲某癃取得該證后，未按照批準用途建設住宅，已經構成“閑置”。懲某癃的上述主張不符合法律規定，本院亦不予支持。
 

　　懲某癃還主張，人民法院生效行政判決撤銷43號批復后，上海市政府又根據同一事實和理由作出3號收回決定，違反《中華人民共和國行政訴訟法》第七十一條規定。但是，43號批復被依法撤銷后，某塘合作社重新召開村民代表會議，形成真實、有效的決議，上海市政府根據新的決議，重新進行調查、聽證，認定事實，作出3號收回決定。3號收回決定與43號批復認定事實、適用法律完全不同。懲某癃的該項主張與事實不符，本院同樣不予支持。
 

　　綜上，懲某癃的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（四）項規定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規定，裁定如下：

　　駁回懲某癃的再審申請。  上海土地使用權律師事務所

 

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