集體土地征收程序，您真的清楚嗎？

　　2021年7月2日公布了新修訂的《土地管理法實施條例》，新法將于2021年9月1日起正式施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》刪除了16條內容，新增了39條內容，修訂了27條內容。尤其是第四章第三節的土地征收，由原來的第二十五條和第二十六條規定，新增或修訂成為現在的第二十六條至第三十二條。

　　關于土地征收程序，2004年《土地管理法》確定的土地征收程序最重要的特點是由上自下開展，征收土地方案批準后再開展征地的一系列實施程序，被征地農民的知情權、參與權和監督權沒有得到充分保障。2019年《土地管理法》修正后，集體土地征收程序發生了較大變化，“自上而下”的土地征收方式被打破，修正后的土地征收程序將原來的征地批后公告改為征地批前公告，增加了安置方案確定前的聽證會程序，且要求在征地報批前完成補償安置協議的簽訂，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。而《土地管理法實施條例》更是在《土地管理法》的基礎上作出了更加完善、更加細化的規定，為透明、科學的集體土地征收程序運行提供了制度保障，也進一步保障了被征收人的合法權益。

　　《土地管理法實施條例》即將施行，集體土地征收程序有哪幾步？

　　新《土地管理法》于2020年1月1日正式施行后，《國土資源部關于印發<關于完善征地補償安置制度的指導意見>的通知》（國土資發【2004】238號）、《征收土地公告辦法》（中華人民共和國土資源部令 第10號）等與2004年《土地管理法》配套的相關規定相繼廢止。與此同時，為了保障新《土地管理法》的正確實施，各地紛紛出臺新的配套文件，在山西省，省自然資源廳于2020年先后制定了《山西省自然資源廳關于進一步規范征地報批前程序嚴格征地報批審核工作的通知》（晉自然資函〔2020〕103號)、《山西省自然資源廳關于認真貫徹實施新修訂<土地管理法>依法做好征地管理工作的通知》(晉自然資函〔2020〕237號)，保障了山西省集體土地征收程序依法、依規、有序進行。本文筆者將結合新《土地管理法》、新《土地管理法實施條例》及上述山西省自然資源廳出臺的相關規定就集體土地征收程序進行梳理：

　　核實擬征收土地是否

　　是為了公共利益需要

　　市、縣（市、區）人民政府申請土地征收前，要核實是否符合新修訂《土地管理法》第四十五條規定的情形，并在請示中明確擬征收土地是為了公共利益的需要。

　　發布征收土地預公告

　　（土地征收啟動公告）

　　市、縣（市、區）人民政府認為符合新修訂《土地管理法》第四十五條規定的，應當發布土地征收公告，內容包括征收范圍、征收目的、開展土地現狀調查的安排（包括調查時間、地點、程序、參加人員及相關要求）等。

　　征收土地預公告應當在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布，預公告時間不少于十個工作日。

　　開展土地現狀調查

　　根據土地征收啟動公告中土地現狀調查的安排，市、縣（市、區）人民政府自然資源管理部門或其他負責征地工作的單位，按期組織有關人員對擬征土地的位置、權屬、地類、面積以及村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權屬、種類、數量等情況進行實地調查，并填寫“擬征收土地現狀調查表”，參加人員共同簽字確認。

　　農村集體經濟組織、土地承包戶和相關權利人應按規定的時間參與調查、清點、確認工作。對不能直接到場參加的，應當提供書面授權委托書，委托他人代理。對不能直接到場且未委托他人代理、經通知仍不到場參加的，由調查人員現場調查、清點后，在“擬征收土地現狀調查表”中載明情況并共同簽字確認；確有必要的，可以聘請公證機構進行公證；調查結束后，由組織土地現狀調查的單位書面通知農村集體經濟組織，并在村、組內公告。征收鄉(鎮）農民集體所有土地的，調查工作由鄉（鎮）人民政府和相關權利人參與；涉及公告的，在鄉（鎮）人民政府所在地公告。

　　進行社會穩定風險評估

　　市、縣（市、區）人民政府在申請土地征收前，要按照國家有關規定開展征地社會穩定風險評估工作，對土地征收過程中可能影響社會穩定的因素開展系統的調查，科學的預測、分析和評估，確定風險點，制定風險應對策略和預案，提出風險防范措施和處置預案，有效規避、預防、控制土地征收實施過程中可能產生的社會穩定風險，確保土地征收工作順利實施。社會穩定風險評估應當有被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加。

　　社會穩定風險評估重點從合法性、合理性、可行性、可控性等方面就土地征收后對被征地農民生產、生活的影響以及征地實施是否會引起信訪等情況進行綜合分析、合理評估，評估結果要作為決定申請征地的重要依據。

　　編制征地補償安置方案

　　擬征地的市、縣（市、區）人民政府根據社會穩定風險評估結果，結合土地現狀調查的情況，組織自然資源、財政、人力資源和社會保障等有關部門，編制征地補償安置方案。征地補償安置方案包括征收范圍、土地現狀、征收目的、補償方式和標準、安置對象、安置方式、社會保障等內容。

　　按照新《土地管理法》的要求，自2020年1月1日起，征收土地一律執行征地區片綜合地價。此后，山西省人民政府于2020年8月18日公布了《山西省人民政府關于公布全省征地片區綜合地價的通知》（晉政發〔2020〕16號），有效期為三年，至2022年12月31日。

　　征地補償安置方案公告

　　征地補償安置方案擬定后，市、縣（市、區）人民政府在擬征收土地所在的鄉（鎮）、村范圍內發布征地補償安置公告，公告時間不少于30 日，并通過征地信息公開網絡平臺或廣播、電視、報紙等渠道予以公開。征地補償安置公告應當一并告知辦理補償登記的方式和期限、異議反饋渠道、復議訴訟權利等內容。

　　多數被征地的農村集體經濟組織成員不同意征地補償安置方案的，擬征地的市、縣（市、區）人民政府應當組織召開聽證會。

　　辦理征地補償登記

　　被征地的所有權人、使用權人按照征地補償安置公告規定的方式和期限，持不動產權屬證明材料辦理征地補償登記手續，未如期辦理征地補償登記手續的，其補償內容以前期調查結果為準。

　　簽訂征地補償安置協議

　　擬征地的市、縣（市、區）人民政府根據法律、法規的規定或聽證會情況修改征地補償安置方案后，組織有關部門與擬征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議。對個別確實難以達成征地補償安置協議的，市、縣（市、區）人民政府應當在申請征收土地時如實說明。

　　申請土地征收審批

　　市、縣（市、區）人民政府完成前述征地申請前程序后，方可申請土地征收。需要審批農地和未利用地轉用的，同時申報農用地和未利用地轉用方案、補充耕地方案，并按如下要求對報批材料進行規范和完善。

　　◆市人民政府請示。在原請示格式的基礎上，增加是否符合公共利益、符合相關規劃、開展社會穩定風險評估情況及評估結論、征地前程序履行情況、是否涉及違法用地等內容。

　　◆市自然資源管理部門審查報告。在原審查報告格式的基礎上，增加對是否符合公共利益、符合相關規劃、開展社會穩定風險評估情況及評估結論、征地前程序履行情況的審查內容，對涉及的違法用地圖斑、地類、是否查處到位等情況進行詳細說明。對于已通過省級以上自然資源管理部門預審的單獨選址項目，用地報批時用地位置、用地面積、現狀地類、功能分區等情況未發生變化的，在市級審查報告中予以說明，相關內容省級將不再重復審查。

　　◆征地報批前程序履行情況有關材料。原報批材料中要求的“聽證告知確認材料”不再提交，履行征地報批前程序有關情況，由擬征地的市或縣（市、區）人民政府填寫《征地報批前程序履行情況責任確認表》并上報，其他材料由擬征地的市或縣（市、區）自然資源管理部門留存。

　　◆違法用地處罰材料。涉及違法用地的，需提供《涉及違法用地查處情況責任確認表》。

　　◆其他報批材料。其他報批材料仍按原要求提供。如有調整，另行通知。

　　發布土地征收公告，并作出補償安置決定

　　征收土地申請經依法批準后，市、縣（市、區）人民政府應當自收到批準文件之日起十五個工作日內在擬征收土地所在的鄉（鎮）和村、村民小組范圍內發布征收土地公告，公布征收范圍、征收時間等具體工作安排。

　　對個別未達成征地補償安置協議的，市、縣（市、區）人民政府應當依據征地補償安置方案、補償登記結果、當地補償政策以及其他被征收人簽訂的補償協議等內容及時作出征地補償安置決定，并依法組織實施。

　　申請法院強制執行

　　被征收土地所有權人、使用權人在規定的期限內對征收補償行為不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在規定的期限內又不騰退的，由市、縣（市、區）人民政府責令交出土地；拒不交出土地的，依法申請人民法院強制執行。

　　人民法院強制執行完畢后，征收基本完成。實施征收的人民政府應當對被征收地塊進行清理，整理出凈地后，再通過劃撥或是出讓的方式將該地塊交給新的開發單位，建設新的項目。

　　本次，由律師帶您走過，農村集體土地征收工作中的4大節點……

　　節點一：征地依法報批前，磨刀不誤砍柴工

　　根據《土地管理法》第四十六條之規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

　　根據上述法條，是不是就意味著集體土地征收工作是從村民看到征地公告開始的呢？并不是。在《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》和《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》中，均設置了多個條目，規定、規范征地依法報批前應實施的工作程序。我們通常將其簡述為“告知、確認、聽證”。

　　在這一階段，地方國土資源部門要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知農村集體經濟組織和農戶。同時，應對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。另外，國土資源部門應告知農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。

　　集體土地征收工作關乎廣大農民朋友的切身利益，應當充分保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。在征地報批前的這三項工作，決定著征地補償安置方案的最終確定，是保障被征收人權益的重要前提。在實踐中，經常會出現農戶對擬征地公告完全不知情的情況，也沒有土地情況調查和聽證，未經村民會議討論，而直接由集體經濟組織、村委會代為確認，這樣的情況怎么能夠保證被征收人的利益呢？所以，廣大農民朋友如果發現自己的權益受到侵害，一定要及時申請政府信息公開和村務公開，要求國土資源部門履行公告職責，將擬征土地的詳細情況告知到每一位農戶。如果您對補償標準、安置途徑有異議，就要及時申請組織聽證，充分行使法律賦予的權利。

　　同時，被征收人也要注意，在擬征地公告發布后，不得進行搶建、搶種、加蓋等行為，這樣的行為是不能使補償增加的。實踐中，征地告知書發布后的“禁止”行為多為列舉+兜底規定形式，一些老百姓誤認為公告上沒寫的就可以干，這是不正確的。簡單的理解是，“暫停公告”發布后，凡是可能導致補償數額增加的行為，都是不被允許的。

　　節點二：征收土地方案報批，是否違法用地主要看它

　　完成了報批前的準備工作，下一步征收方就要依照法律規定準備報批所需的文件，以獲得國務院或省、自治區、直轄市政府的征地批復。征收方將按照《建設用地審查報批管理辦法》的要求擬訂“一書四方案”，即建設項目用地呈報說明書、征收土地方案、補充耕地方案、供地方案和農用地轉用方案。

　　針對這一階段，《土地管理法》第四十四條詳細規定了關于農用地轉用審批的層級設置，不同情況的征地項目由不同層級的人民政府審批。根據《土地管理法》第四十五條的規定，由國務院或省級人民政府在各自審批權限內批準農用地轉用，可以同時辦理征地審批手續。

　　廣大農民朋友在維權時，要注意征收方是否獲得了相應部門合法的征地批復，通過申請政府信息公開查詢征地批復情況。如果發現存在“未批先建”“少批多建”“拆分審批”等違法用地情況，可以向當地國土資源部門申請查處。如果對征地批復本身不服，則可以向省政府申請行政復議。

　　節點三：征收土地公告發布，“兩公告一登記”要熟悉

　　征收方獲得了合法的征地批復，集體土地征收工作就進行到了前文提到的《土地管理法》第四十六條規定的部分。征收方根據《土地管理法實施條例》《征收土地公告辦法》等法律法規的要求，將征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途；被征土地的所有權人、位置、地類和面積；征地補償標準和農業人員安置途徑；辦理補償登記的期限、時間、地點在被征地的鄉（鎮）、村予以公告。在這一階段有兩個公告必須要有，一是征收土地公告，二是征地補償安置方案公告。

　　根據《征收土地公告辦法》第七條的規定，有關市縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內以被征收土地的所有權人為單位擬定征收補償、安置方案并予以公告。在一般情況下，征收方先發布征地公告，之后進行補償登記工作，再公布征地補償安置方案。但《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》中，設定了簡化批后實施程序的條款。如果報批前征收方履行了告知、確認和聽證程序，并完成了補償登記工作，征地公告和征地補償安置方案公告就可以同時進行。

　　當然，無論是否簡化了程序，如果被征收人在此階段對補償安置方案或其他問題有異議，或是發現征收方在報批前的工作不合法，依然可以向征收方提出意見、要求聽證，還可以申請信息公開，就補償安置標準爭議申請政府協調和裁決，積極行使自己的權利。

　　這里，被征收人需要注意，補償安置爭議并不影響征收土地方案的實施，也就是說并不影響征收方推動項目進程，拆除、平整待征收的房屋和土地。如果接到了責令交出土地決定，一定要及時咨詢律師，提起行政訴訟，如在法定期限內未復議、未訴訟，國土資源部門就將申請法院強制執行。

　　節點四：落實補償安置，未按期全額支付農民有權拒絕動工用地

　　經過各種程序，到了實際征地階段后，法律法規對落實補償安置的規定與《國有土地上房屋征收與補償條例》是相似的?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》中規定，征收土地的各項費用應自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付；征收土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。

　　《國土資源部關于完善農用地轉用和土地征收審查報批工作的意見》第（十五）項指出，未按期全額支付征地補償安置費用的，市、縣不得發放建設用地批準書，農村集體經濟組織和農民有權拒絕建設單位動工用地。

　　由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，實踐中會出現不規范使用征地補償安置費用的情況。主要的問題一是土地補償費去向不明村民無法獲知情況，二是地上附著物和青苗的補償費遲遲不下發，土地承包經營權人利益受損。

　　如果被征收人對農村集體經濟組織、村委會使用補償款項的方式有異議，就要積極主動地維權，可以根據《土地管理法》第四十九條；《村民委員會組織法》第三十條等相關法律條文的規定，要求農村集體經濟組織公開款項使用情況，接受村民監督。

　　上海房屋拆遷律師咨詢最后再次提示廣大農民朋友，農村集體土地征收與國有土地上房屋征收有所不同，雖然理論上一直在呼吁將二者“同一”處理以確保公平公正，但在現實層面短期內并沒有“大改”的意思。我們一定要積極參與到征收工作的每一個環節中，充分了解相關法律規定，遇到不確定的法律問題要及時咨詢專業征收維權律師，行使好法律賦予的權利，維護好自己的切身利益。

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