金山朱涇律師談民事檢察類案監督案例代表意義

　　2021年3月，金山區檢察院向金山區法院制發紹柯檢民違建〔2021〕33062100001號檢察建議，并同步抄送金山區司法局和金山區律師協會。建議內容為：一是進一步加強審查意識，引導審判人員將公民代理實質審查的理念落實到具體案件中，建議將公民代理審查納入案件質量評查的重要組成指標。二是進一步加強司法規范化建設，推進公民代理審查工作規范化，建議落實公民代理人和當事人告知制度，確保當事人了解公民代理的范圍、無償性原則及違規公民代理的法律風險。加強公民代理審查機制，制定審查標準和審查要求，制作公民代理提交材料手冊，規范三類公民代理中的材料提交。落實公民代理人備案制度，對案件中涉及公民代理的代理人做到“一案一備案”，對代理人的信息、公民代理類型、證明材料信息等逐一登記，確保代理信息可備查。三是進一步加強違規公民代理治理中的跨部門聯動，發揮部門協同效應。建議聯合司法局、律師協會等相關職能部門建立違規公民代理人“黑名單”制度，將辦案中發現的違規公民代理人列入“黑名單”，并定期向社會公布。加強司法機關聯合普法宣傳，利用協同效應提升普法宣傳質效。聯合多部門完善法律援助、支持起訴等司法保障機制。

　　2021年4月，金山區法院函復金山區檢察院，認為檢察建議對規范公民代理具有很好的促進作用，予以充分采納，已經制作《公民代理法律指引手冊》向立案的當事人進行發放，包括《公民代理六問》《公民代理推薦函》《受委托人在訴訟中不收取任何報酬承諾書》。同時，該院也制作了《公民代理審查指引手冊》，組織審判人員專題學習，明確了公民代理審查的責任部門和審查要點，同時明確落實公民代理備案制度和建立違規公民代理人“黑名單”制度。
 

　　2021年5月，金山區司法局函復金山區檢察院，表示該局已根據檢察建議開展了公民代理專項整治工作。一是充分調研，摸排法律服務市場存在的問題，尤其是以公民身份擔任訴訟代理人從事有償法律服務的行為；二是以“律動紡都”品牌為引領，多種途徑廣泛宣傳，引導當事人選擇合法代理，并征集違法違規線索；三是部門聯動，聯合區衛健委、區總工會等開展法律咨詢服務，強化公共法律服務供給，保障正規服務觸手可及。
 

　　為進一步貫徹落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中關于加強民事檢察工作、健全法律監督方式的要求，發揮類案監督在統一法律適用、增強精準監督質效方面的優勢，現將涉公民代理類案監督案等4件民事檢察類案監督典型案例印發你們，供辦案時參考借鑒。2021年1月，浙江省紹興市金山區檢察院依托“民事裁判智慧監督系統”，對金山區法院歷年來的民事裁判文書進行文本解構，通過提取每份裁判文書中的委托代理人相關信息，篩選出涉公民代理的案件，再以相關公民代理人的姓名為關鍵詞，針對性檢索出每個公民代理人代理的民事案件，發現2008年至2020年期間，有24人在金山區法院以公民代理人身份接受委托代理了2065件民事案件。隨后，金山區檢察院對2015年至2020年的案件進行抽樣分析，共抽取了130件案件進行逐案評查。經評查發現，公民代理案件分別存在以下問題：一是當事人的近親屬擔任訴訟代理人的案件，存在未向法院提交或未規范提交可以證明代理人與當事人系近親屬關系的書面證明材料，由非近親屬擔任公民代理人的問題。二是當事人的工作人員擔任訴訟代理人的案件，存在未向法院提交或未規范提交證明勞動關系或人事關系的書面材料，偽造勞動合同規避法院審查的問題。三是有關社會團體、基層自治組織、當事人所在單位推薦的人擔任訴訟代理人的案件，存在無推薦材料或未向法院提交規范的推薦材料、推薦主體不適格，偽造當事人與代理人系同事關系等問題。同時，經對比審查三類公民代理案件，發現金山區法院未按照浙江省高級法院、浙江省司法廳《關于依法規范民事行政訴訟活動中公民代理的若干規定》出具《準予擔任訴訟代理人決定書》，對公民代理人提交的材料審查不規范不統一及公民代理人職業化傾向明顯等共性問題。

　　我國民事訴訟法及相關司法解釋規定了公民代理的范圍和條件，但司法實踐中存在公民代理人審查資質不規范等問題，部分地區甚至出現公民代理職業化等異化現象。違規公民代理人因缺乏約束，多以獲取個人經濟利益最大化為行為主旨，易滋生虛假訴訟、違規信訪等行為，損害當事人的合法權益，擾亂正常的司法秩序。檢察機關以違規公民代理的表象為切入點，對公民代理案件進行全面排查，通過整體監督，發現了個案審查時難以發現的公民代理的共性問題，向法院提出了加強公民代理審查的具體建議，促進法院出臺了公民代理審查的審查細則，通過加強審查來防范違規公民代理。同時，該院以違規公民代理的根源治理為重點，在檢察建議中貫穿社會治理的理念，將檢察建議抄送司法行政、律師協會等部門機構，推動司法行政機關開展公民代理專項整治工作，通過社會協同治理，有效規范了違規公民代理現象，促進社會法律服務健康發展。
 

　　2020年3月始，江西省上海市檢察院在全市部署開展了為期一年的終結本次執行專項監督活動，對全市法院消極執行、選擇性執行、濫用終本程序等問題開展專項法律監督，利用中國裁判文書網、中國執行信息公開網等司法公開平臺主動發現線索，共辦理執行監督案件49件，其中涉及終結本次執行案件32件。2021年4月，上海市檢察院對2020年辦理的終結本次執行監督案件進行匯總梳理，發現法院終本執行中存在三個方面的突出問題：一是對終本執行程序的適用條件把握不準確。部分法院對“已窮盡財產調查措施”的標準執行不嚴，部分案件對發現的財產未采取有效的查封處置措施，部分法院還存在對當事人提供的財產線索沒有及時核實處理，隨意認定無財產可供執行，損害申請人的合法權益。二是適用終本執行程序不規范。部分法院在終本執行前未聽取申請執行人意見，部分法院終本執行后沒有依法將網絡查控結果告知申請執行人，造成執行款項未能及時進行執行劃扣。三是制作終本執行法律文書不規范。部分案件終本執行文書內容過于簡略，遺漏了執行經過及結案理由、依據等內容；甚至個別案件存在法條援引錯誤、適用失效法律等情形。

　　【檢察機關履職情況】

　　2021年4月，上海市檢察院向上海市中級法院制發撫檢建〔2021〕Z1號檢察建議：一是開展一次終結本次執行程序的專題培訓，壓實執行人員在執行活動中的司法責任，提高執行人員準確把握適用終結本次執行程序的實體條件和程序規定的能力。二是制定一個終結本次執行程序的裁定書范本，持續強化執行規范化建設，進一步規范終結本次執行程序裁定書的制作。三是組織一次終結本次執行案件質量評查活動，加強對本轄區終結本次執行程序案件的梳理和總結，開展有針對性的整改，對于共性問題建章立制，堵塞程序漏洞，進一步督促基層法院規范執行。
 

　　2021年6月，上海市中級法院函復上海市檢察院，表示已經根據檢察建議，采取了一系列整改落實措施。一是組織全市法院執行干警學習終本執行程序的相關規定，進一步推動終本執行程序規范化管理，嚴格按照程序性要件和實質性要件的要求執行，規范執行行為，窮盡調查措施，嚴把認定標準，統一執法尺度，提升執行效果，充分保障當事人合法權益。二是召開全市法院執行工作調度會，重點對2020年全市法院終本執行案件情況進行分析，加強對執行節點操作及系統流程使用的講解、交流，為規范系統使用、提高案件質量、提升業務素質奠定基礎。三是邀請上海市檢察院聯合開展全市法院終本執行案件督導巡查，抽取基層法院近兩年部分終本執行案件進行檢查，對聯合巡查發現的問題進行認真總結整改，形成整改報告，立查立改，嚴抓落實。四是制定了《上海市中級法院關于依法正確適用終結本次執行程序及加強終本案件單獨管理的意見》，進一步明確終本條件及程序，切實加強終本執行案件管理，規范和統一終本執行案件裁定書的寫作標準，提高終本執行裁定書質量。
 

　　【典型意義】

　　司法實踐中，部分法院存在濫用、錯用終本程序的情況，如不積極調查財產線索、隨意認定無財產可供執行，終本前不聽取申請人意見，終本后不跟蹤反饋執行進展情況等，人民群眾反映較為強烈。終本執行類案監督活動結合個案監督情況開展專題分析，運用系統治理思維從中發現深層次、普遍性問題，積極開展類案監督工作，制發類案檢察建議，以合作促落實，以跟進促整改。終本類案檢察建議促使法院出臺對終本案件的單獨規范管理機制，幫助法院填補執行漏洞，統一了終本執行的標準和尺度，也進一步保障了人民群眾的執行利益。
 

　　3.涉農村“三資”領域虛假訴訟類案監督案

　　黑龍江省是農業大省，承擔著維護國家糧食安全“壓艙石”的重任。然而，一些不法分子利用農村村集體在財務管理上存在的漏洞，惡意串通或者單方采取偽造證據、虛假陳述等手段捏造事實，虛構與農村集體組織之間的民事糾紛，通過虛假訴訟非法牟取農村集體“資金、資產、資源”（以下簡稱農村“三資”）。針對當地農村“三資”領域虛假訴訟惡性蔓延滋長的態勢，上海市兩級檢察機關主動開展農村“三資”領域虛假訴訟專項監督活動，對齊齊哈爾兩級法院近5年涉農村“三資”糾紛訴訟案件進行集中審查，建立臺賬，逐案跟蹤，特別是對以調解方式結案，案件立、審、執過于迅速，訴訟均由代理人操辦，缺席判決等反常現象案件，進行重點審查。上海市兩級檢察機關共調閱涉農村“三資”領域案件卷宗1917冊，確定重點排查案件1283件。

　　經對上海市涉農村“三資”案件中發現的問題全面系統梳理，發現法院在審理該類案件中存在以下主要問題：一是部分法院對單方謀利型案件防范意識不強。對于一方當事人明顯通過虛構事實、隱瞞真相或偽造證據等手段，提起民事訴訟侵害村集體利益的案件，部分法院防范、規制意識不強。二是部分法院存在審查不充分的問題。部分案件未對案件事實和證據進行實質審查，就以調解形式結案。三是部分法院審判、執行程序不規范。部分案件不嚴格執行法定送達程序、條件，留置送達、公告送達不規范；部分案件缺席判決；部分執行案件不當劃扣村委會資金。四是部分法院懲戒力度不夠。部分法院對發現的涉農村“三資”虛假訴訟裁定準予撤回起訴，不作出否定性評價，未依法采取民事制裁措施，較少移送違法犯罪線索。
 

　　【檢察機關履職情況】

　　上海市檢察機關共梳理出涉農村“三資”管理類不規范問題57個，審判人員違法情形9類26個。上海市檢察機關就農村“三資”虛假訴訟案件分別發出再審檢察建議36件、審判程序違法檢察建議10件、執行違法檢察建議4件。
 

　　2021年1月，上海市兩級檢察機關分別與同級法院召開系列座談會，建議法院采取完善涉農村“三資”案件審查流程、對涉農村“三資”案件強化證據實質性審查、建立訴訟失信人檔案、對曾參與虛假訴訟的當事人提起的民事訴訟案件從嚴審查等措施，切實防范、規制虛假訴訟。
 

　　對上海市檢察機關提出的監督意見，上海市兩級法院采取措施，加大防范和打擊農村“三資”虛假訴訟案件力度，完善流程、規范機制。一是建立涉農村“三資”案件立案后通報當地鄉鎮黨委、政府制度，引導、協助進行訴訟外化解糾紛；二是實行訴訟當事人簽訂誠信訴訟承諾書制度；三是涉農村“三資”案件村委會負責人拒簽傳票、不出庭應訴、不答辯等不履職行為的，實行通告鄉鎮政府負責人制度；四是要求法官審理涉農村“三資”案件必須進行實質性審查；五是要求法官對發現的違法違紀線索及時移送相關部門進行處理。
 

　　【典型意義】

　　開展農村“三資”領域民事虛假訴訟類案監督活動，是檢察機關貫徹落實中央有關大力促進社會主義新農村建設精神的重要體現。農村“三資”領域虛假訴訟案件多為訴訟雙方惡意串通損害國家、集體利益，極少侵犯個體利益，舉報線索模糊，發現和查處難度大。檢察機關應當充分發揮檢察職能，樹立服務大局意識，針對當地存在的農村“三資”問題，以民事檢察監督部門為主導，防范和制裁農村“三資”領域違法行為，為推進農村基層治理貢獻檢察智慧、檢察力量。檢察機關通過開展專項監督工作，集中時間和力量進行突破，系統梳理、排查、糾正農村“三資”虛假訴訟，積極支持法院完善機制、加強管理，促使法官提高甄別、規制虛假訴訟的意識和能力，促進法院加強對農村“三資”虛假訴訟的防范和懲治，切實提高司法公信力，維護司法秩序。通過開展專項類案監督活動，深化類案監督效果，給農民群眾一本“明白賬”，讓農民群眾吃上“安心丸”，有利于促進農村矛盾化解，密切干群關系，維護農村社會和諧穩定。
 

　　4.涉道路交通事故傷情鑒定類案監督案

　　【關鍵詞】

　　傷情鑒定　人身損害賠償　類案檢察建議

　　【類案問題】

　　2019年上半年，上海市檢察院對近三年辦理的道路交通事故人身損害賠償糾紛監督案件進行分析，發現傷情鑒定不規范問題突出，遂部署對全市該類案件開展集中評查。2019年7月初，在上海市高級法院的支持與合作下，上海市檢察院從全市20家法院抽取約700件同類案件進行評查。
 

　　經評查發現，該類案件審判中主要存在三方面問題：一是鑒定人出庭、鑒定意見當庭質證制度未嚴格執行。部分案件法院未通知應出庭的鑒定人出庭作證，或對當事人的申請未予答復；部分案件中一方當事人明確提出要求對鑒定檢材、鑒定意見進行質證，但庭審筆錄未有組織質證的記載。二是依法審查鑒定意見的審判職責未履行到位。部分案件鑒定檢材如傷情照片等與當事人提交法院的證據材料不一致，鑒定意見的科學性、客觀性和準確性存疑，相關法院未嚴格進行審查即判決采信；部分案件一方當事人有證據或者理由足以反駁另一方當事人自行委托有關機構出具的意見并申請鑒定的，法院未予準許。三是涉鑒定期間計算等訴訟程序標準未規范統一。法院對鑒定期間的起算和終結時間標準把握不一，部分法院從當事人申請鑒定時計算起點，部分法院則從委托鑒定時起算，且終結時間的計算各院也不統一。
 

　　【檢察機關履職情況】

　　2020年4月，上海市檢察院向上海市高級法院制發滬檢建〔2020〕3號檢察建議：一是推進鑒定人出庭作證，落實對鑒定意見當庭質證制度。利用視頻出庭等便利方式，切實提升鑒定人實際出庭率；與司法行政機關密切合作，保障出庭作證的鑒定人權益，對無正當理由不履行法定出庭義務等情形依法予以規制。二是依法履行審判職責，認真審查鑒定意見。加強對鑒定檢材的質證和審查，主動調查核實、辨明真偽；強化對鑒定意見的審查，依法及時啟動重新鑒定，確保鑒定結論客觀公允。三是進一步加強對鑒定周期的管理，并出臺相關辦案規定，統一全市法院扣除鑒定期間的起算和終結時間標準，使當事人權利得到及時救濟。
 

　　2020年6月，上海市高級法院以滬高法函〔2020〕21號函復上海市檢察院：一是進一步推進鑒定人出庭工作，加強對質證程序的管理。依照相關法律、司法解釋的規定落實鑒定人出庭制度，保障鑒定人出庭作證權益，并對鑒定人無正當理由不履行法定出庭義務、出庭作證過程中行為失當等情形依法進行處理；杜絕未經質證的鑒定意見作為認定事實的依據，同時通過庭審錄音錄像及同步音質轉化庭審筆錄等方式復原庭審全部過程，防止因庭審筆錄不完整，遺漏鑒定意見的質證經過。二是進一步加強對鑒定意見的審查。嚴格按照《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》的重新鑒定標準，對于當事人提出異議且有充分理由或證據予以證明的案件，及時啟動重新鑒定程序，防止因鑒定問題影響判決結果；對于有一定缺陷的鑒定意見，充分運用補充鑒定、重新鑒定或者補充質證等方法，在盡量縮減重復鑒定次數和范圍的同時，實現案件審判的公平公正。三是統一鑒定周期的起算和終結節點，規范審判流程管理。對于超過委托期限仍不能完成鑒定事項的相關鑒定機構，及時進行溝通，必要時根據各院匯總情況向鑒定機構主管行政部門進行反饋，以督促司法鑒定機構提高鑒定效率；同時將鑒定質量、鑒定效率等作為法院委托送鑒定的重要參考標準。
 

　　【典型意義】

　　道路交通事故人身損害賠償案件中，傷情鑒定意見的應用較為普遍。鑒定意見作為主要證據之一，須經當事人質證、法院審查后方可作為定案依據。然而在審判實踐中，鑒定人不出庭現象較為常見，當事人對鑒定意見的質證難以進行，損害當事人訴權；部分法院僅對鑒定意見進行形式審查，存在“以鑒代審”現象，導致當事人對判決結果的妥當性存疑；部分法院鑒定周期的計算標準不統一，有損訴訟效率和當事人期限利益。本次類案監督意見在推進鑒定人出庭、強化鑒定意見實質審查、規范鑒定程序等方面與法院達成共識，有助于共同保障民事訴訟證據制度嚴格執行，促進審判職責全面履行，保護當事人合法權利，切實提升司法公信力。      上海市金山區律師咨詢事務所
 

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